21 jaar na vuurwerkramp vertoont de milieuhandhaving nog steeds grote gebreken

Vuurwerkramp Enschede 13 mei 2000
(Door Bartflikweert, CC BY-SA 3.0,
https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=2105017  )


“Met toenemende verbazing en verontrusting heeft de adviescommissie VTH zich gebogen over de prestaties van het VTH-stelsel. In 2008 presenteerde de commissie Mans haar advies “De tijd is rijp”. De commissie van Aartsen constateert nu, bijna dertien jaar later, dat de tijd kennelijk toch niet rijp genoeg was om het advies volledig te implementeren. De packagedeal tussen overheden, de opschaling van de politieregio’s, de gebleken boterzachte afspraken over de versterking van de strafrechtketen, maar bovenal de terughoudendheid van het lokaal en provinciaal bestuur om de voorwaarden te creëren waaronder de omgevingsdiensten hun werk optimaal kunnen doen, hebben geleid tot een stelsel dat niet aan de verwachtingen voldoet.”

Zo begint de epiloog van het advies “OM DE LEEFOMGEVING” over het functioneren van de Omgevingsdiensten. Voorzitter van de commissie die verantwoordelijk is voor deze tekst is Jozias van Aartsen. Geen wilde jongen, maar als voormalig hoge ambtenaar, minister, VVD-fractievoorzitter en burgemeester van Den Haag (2008 – 2017) zo ongeveer de vlees geworden authoriteit.
Sommige politici bewaren hun beste uitspraken tot na hun pensioen.

Een korte voorgeschiedenis
Op 13 mei 2000 vond de Enschedese Vuurwerkramp plaats. Er vielen 23 doden, onder wie vier brandweermannen, ongeveer 950 mensen raakten gewond en 200 woningen werden verwoest ( https://nl.wikipedia.org/wiki/Vuurwerkramp_in_Enschede ).
Er is lang getwist, tot in de Tweede Kamer, over de precieze oorzaken, maar illegale opslag en slechte handhaving horen daar zeker bij.

Er ontstond veel discussie maar weinig dortastendheid. Het duurde tot juli 2008 voor de Commissie-Mans het rapport ‘De tijd is rijp’ uitbracht. Dat is voor geïnteresseerden onder andere te vinden op https://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/Files/Document/commissiemans.pdf . De commissie is genoemd naar dhr. Mans, de burgemeester van Enschede ten tijde van de ramp.

Mans signaleerde ““Het centrale probleem, dat aan een effectieve en efficiënte handhaving van het  omgevingsrecht in de weg staat, wordt gevormd door fragmentatie, gepaard gaande met vrijblijvendheid in samenwerking en uitvoering. De structuur van de handhaving is zodanig versnipperd en de uitwisseling van informatie zodanig vrijblijvend dat onder deze omstandigheden een toereikende handhaving nooit van de grond zal komen.”.

Mans stelde onder andere voor om 25 Omgevingsdiensten in het leven te roepen (evenveel als er Veiligheidsregio’s zijn, zoals die nu heten).

(brand bij Chemie-Pack 05 jan 2011, foto Rijksoverheid via Wikipedia)


Weer ging er een aantal jaren bestuurlijk en politiek palaveren overheen, tijdens welke periode de brand bij Chemie-Pack plaatsvond (05 januari 2011) . Ook hier weer gebreken in de handhaving en rampenbestrijding en dat viel de kleine gemeente Moerdijk, die op haar eentje verantwoordelijk was voor de niet-provinciale ondernemingen op dit grote bedrijventerrein vol gevaarlijke bedrijven, niet helemaal kwalijk te nemen.
De lessen van Chemie-Pack speelden een rol in de vaststelling van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (BRZO), welk besluit tevens een implementatie was van Europese richtlijnen.

Uiteindelijk werden de eerste Omgevingsdiensten in 2013 opgericht en in 2016 vastgelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (WABO) met de bijbehorende Besluiten en Regelingen.
Op het eind waren er 29 Omgevingsdiensten (vier meer dan Mans nodig vond). In NBrabant zijn dat de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant (OMWB), de Omgevingsdienst Brabant-Noord en de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant (ODZOB). In Limburg zijn dat de Regionale Uitvoerings Dienst (RUD) Zuid-Limburg en de RUD Limburg Noord.
In Brabant en Limburg vallen de Omgevingsdiensten samen met de Veiligheidsregio’s.

Bij de invoering van de Omgevingsdiensten gingen de bestaande provinciale en gemeentelijke milieudiensten erin op. Het bestaande toezichtsysteem had vele gebreken, maar de kwaliteit van sommige afzonderlijke diensten was goed, bijvoorbeeld die van de provincie Noord-Brabant. Daar leidde de overstap tot nogal wat personele frustratie. En vertrek.

Het nieuwe systeem is enige malen extern geëvalueerd en dat leidde zelden tot enthousiasme. Maar aanvankelijk ‘moest het nieuwe systeem een kans krijgen’ en ‘doorgroeien’. Maar die doorontwikkeling bleek onvoldoende.

Op 01 juli 2020 stelde de Staatssecretaris van I&W (mevrouw Van Veldhoven) de ‘Adviescommissie Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving’ in (hierna afgekort de Cie VTH). Voorzitter werd de bovengenoemde VVD-politicus Jozias van Aartsen.

Door Roel Wijnants – wikiportret.nl, <a href=”https://creativecommons.org/licenses/by/3.0″ title=”Creative Commons Attribution 3.0″>CC BY 3.0</a>, <a href=”https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=19731723″>Koppeling</a>


Het advies “OM DE LEEFOMGEVING” (dat volgens de opdracht vóór de verkiezingen van maart 2021 af moest zijn) kwam uit op 04 maart 2021. Het is te downloaden op www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/03/04/rapport-om-de-leefomgeving-omgevingsdiensten-als-gangmaker-voor-het-bestuur .

Dit verhaal gaat van nu af over wat er in dat advies staat (met enige eigen inbreng).

Hoe werkt het VTH-stelsel in theorie en in praktijk?
Het is goed dat de Cie VTH dat uitvoerig uitlegt, want het is een bij klimaat- en milieuactivisten een (ten onrechte) zeer onbekend onderwerp.

Een Omgevingsdienst is gebaseerd op de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Dat is geen nieuwe bestuurslaag, maar verlengd lokaal bestuur (net als bijvoorbeeld de Veiligheidsregio). Voor meer begrip kijk maar eens op https://odzob.nl/ en dan op de TAB Over Ons/organisatie.
Zuidoost Brabant bijvoorbeeld heeft 21 gemeenten, die allemaal een wethouder aan het Algemeen Bestuur leveren. De provinciale Gedeputeerde is de 22ste. Die hebben allemaal een gelijke stem. In het Dagelijks bestuur zitten 5 wethouders en gedeputeerde Smit.
Elke gemeente is voor zichzelf bevoegd gezag. Dus Zuidoost Brabant telt 21 bevoegde gezagen (de provincie niet meegeteld). Over heel Nederland komt men op deze wijze aan ca 400 bevoegde gezagen (bij Mans waren er dat nog ongeveer 500, de ‘vooruitgang’ zit in de gemeentelijke herindeling).
De stemverhoudingen maken dat de provincie bijvoorbeeld geen regiefunctie kan afdwingen tegen de gemeenten in.

Alle meer complexe provinciale en gemeentelijke milieutaken zijn als basistaak aangewezen. Daarnaast zijn de provinciale (dus niet de gemeentelijke) taken op het gebied van bouw, reclame, inrit, kap en sloop aangewezen als basistaken.
Naast de basistaken kan het Algemeen Bestuur ook plustaken aanwijzen.

De BRZO-taken zijn toegewezen aan (in den lande) zes Omgevingsdiensten. In NBrabant is dat de OMWB en in Limburg de RUD Zuid-Limburg. Voor alle Brabantse BRZO-ondernemingen is de provincie bevoegd gezag. De Cie VTH is redelijk tevreden over de zes omgevingsdiensten met een BRZO-taak en zijn hierover in gesprek met de Algemene Rekenkamer die medio 2021 met een rapport hierover komt (een tussenrapport is al uitgebracht).
Ook bijvoorbeeld de Zuidelijke Rekenkamer is in een recent rapport tevreden over hoe Noord-Brabant omgaat met de 79 BRZO-ondernemingen in de provincie (waarvan 20 op industrieterrein Moerdijk). Een lijst is te vinden op https://brzoplus.nl/inspectie-resultaten/bedrijvenlijst/ .
De BRZO-omgevingsdiensten zijn gebaseerd op dezelfde bestuurlijke structuur als de niet BRZO -diensten. De Cie VTH legt niet uit of het wel functioneren van de BRZO-diensten dankzij of ondanks de onderliggende structuur is.
Negatief commentaar in het hierna volgende heeft dus vooral betrekking op de niet-BRZO inrichtingen, en daarmee vooral op de gemeenten.

Shell Moerdijk na de brand 03 juni 2014, een hoog risico-BRZO onderneming

Er bestaan geen normen voor de financiële bijdragen van gemeenten en provincies aan een Omgevingsdienst. Er bestaan verschillen, maar de meeste gemeenten betalen voor wat ze afnemen – een soort cafetariamodel. Frites en kroketten en hamburgers zijn de basis, maar een gemeente kan besluiten om alleen voor kroketten te betalen.
Soms kon de Cie-VTH niet achterhalen hoe de financieringsstructuur was.
De Cie-VTH wil een normfinanciering, gebaseerd op het aantal en de complexiteit van de inrichtingen in het gebied.

Omgevingsdiensten hebben personeel in dienst en een directeur. Er bestaat geen norm voor het aantal personeelsleden (bijvoorbeeld in relatie tot de te verrichten taken). Het aantal varieert dan ook sterk, van 7 fte in Limburg-Noord via 289 fte bij de OMWB (met o.a. industrieterrein Moerdijk en de BRZO in het pakket) tot 580fte bij de DCMR in de Rijnmond.
1,5 tot 4%  van de loonsom is beschikbaar voor kennisontwikkeling. Dat vindt de Cie VTH veel  te weinig. 

Vooral op gemeentelijk niveau hinkt de handhaving op twee, beide door de wet gesteunde, gedachten.
De ene is dat de handhaving ‘nabij’ B&W moet zijn: deel moet uitmaken van het integraal bestuur. In wezen bepalen dan gewoon B&W of er gehandhaafd wordt of niet: varkensboer X in gemeente Y wordt niet aangepakt, idem in gemeente Z wel. De directeur van een dergelijke omgevingsdienst heeft dan geen of een beperkt mandaat. Uit een onderzoek uit 2018 blijkt dat in NBrabant deze situatie zich veel voordoet.
De andere is dat handhaving ‘onafhankelijk’ moet zijn. Elke varkensboer moet zijn luchtwasser aan hebben staan en dat wordt gehandhaafd, ongeacht of dat wel of niet uitkomt. De directeur heeft dan een onconditioneel mandaat. De Cie VTH noemt nuances, maar is in hoofdzaak voorstander van een onconditioneel handhavingsmandaat.
De Cie VTH constateert dat er veel personele wisselingen zijn aan de top van omgevingsdiensten. Blijkbaar is het soms geen pretje om directeur van ene omgevingsdienst te zijn.

De Wabo zegt dat omgevingsdiensten informatie moeten delen, maar schrijft niet voor hoe dat moet.
Er bestaat een formeel instrument, de Inspectieview Milieu, dat onder beheer staat bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) . Deze Inspectieview Milieu wordt echter niet systematisch gebruikt. Een dergelijke centralisatie van kennis is bijvoorbeeld van belang voor criminaliteit die de grenzen van omgevingsdiensten overschrijdt, zoals gesleep met afval en mest. Of bijvoorbeeld de afvalcowboy Bruekers, die rotzooide in Helmond, Sterksel en in Weert, Nederweert en Maasbracht.
Daarnaast bestaat het Kennisnet Omgevingsdiensten. Onduidelijk is wat daarvan het nut is voor dienstgrensoverschrijdende milieuzaken.
Het is een rommeltje en dat is een van de redenen waarom ILT en minister niet altijd precies weten hoe iets zit. De Cie VTH vindt dat alle relevante handhavingsorganisaties aangesloten moeten zijn op Inspectieview Milieu en uiteraard ook dat men binnen Inspectieview Milieu de informatie deugdelijk op een rijtje moet houden.

Er zijn (op papier) verschillende vormen van toezicht.
‘Horizontaal toezicht’ is door de gemeenteraad. Bij een steekproef bleek dat er in de helft van de gemeenten geen verslag was van de uitvoering van het VTH-beleid, en dat slechts bij enkele gemeenten daarvan bespreking plaatsvond. Eigenlijk zou  de gemeenteraad het eerste lijns-toezicht op het VTH-beleid moeten zijn, maar de gemeenteraden laten het hier massaal afweten.
‘Vertikaal formeel toezicht’ door de provincie blijft beperkt tot toezicht op het gemeentebestuur, en blijft meestal beperkt tot een controle of het papierwerk juridisch in orde is. Dit op basis van zelfrapportage. Er zijn gemeenten die nog steeds, jaren na de inwerkingtreding van de wet VTH, geen (verplichte) lokale kwaliteitsverordening hebben vastgesteld. Er is vaak wel informeel ambtelijk toezicht.
Toch is eigen toezicht door de provincie wel mogeljk. NBrabant heeft bijvoorbeeld in 2017 eigen onderzoek gedaan naar ‘Gemeentelijk  toezicht op emissies van veehouderijen’ (en de uitkomst was niet best).
Het toezicht door de Inspectie ILT op de provincie is terughoudend en beperkt zich tot voornamelijk de BRZO-ondernemingen. Het toezicht door de Inspectie ILT op de gemeenten betreft vooral het vervoer van gevaarlijke stoffen.
Het toezicht door de minister (in het jargon wel eens de ‘stelselverantwoordelijkheid’ genoemd, bestaat grotendeels niet. De minister kan alleen provinciale besluiten aanvechten (wat, in elk geval in Brabant, momenteel niet nodig is), en bovendien weet ze ene heleboel niet omdat de informatievoorziening via de Inspectieview Milieu niet op orde is.
De Cie VTH wil meer Rijkstoezicht door de ILT mogelijk maken, zoals een tweejaarlijkse stresstest

Samengevat pleit de Commissie VTH voor tien maatregelen.

Nog wat losse punten die in eigen recht een discussie verdienen, maar wat nu te ver voert:

  • Het slechte toezicht richt schade aan. De Cie VTH noemt als ondergrens €220 miljoen, maar zegt dta het waarschijnlijk veel meer is. Alleen al de afwikkeling van de brand bij Chemie-Pack kostte €71 miljoen, waarvan het overgrote deel voor rekening van de belastingbetaler.
  • De Omgevingswet (aangenomen dat die er komt) maakt handhaving bepaald niet overbodig, maar verschuift de taak naar minder specifieke vergunningen en meer handhaving, en naar het opstellen van regiobrede algemene voorschriften
  • Een circulaire economie betekent meer reststromen, en dat geeft aparte uitdagingen
  • Mogelijk wordt er vaker gebruik gemaakt van koepel- en concenrvergunningen. Ook dat stelt weer andere eisen aan de deskundigheid.
  • De Cie VTH heeft ook nog even naar Duitsland, Belgie en Frankrijk gekeken en oordeelt dat Nederland de meest gedecentraliseerde aanpak heeft. Men kan discussiëren of dat goed of slecht is
  • De Cie VTH meldt dat veel gesprekspartners het Staattoezicht Op De  Mijnen (SODM) als voorbeeld zien van een gezaghebbende, onafhankelijke  instelling met kennis van zaken, doe landsbreed dezelfde normen aanhoudt